目次

一、人大立法计划涉AI立法内容解读

二、国务院立法计划涉AI立法内容解读

三、这两份文件涉AI立法内容的比较

四、结语

《全国人大常委会2026年度立法工作计划》（以下简称“人大立法计划”）和《国务院2026年度立法工作计划》（以下简称“国务院立法计划”）于2026年5月11日同日发布。

下面对这两份文件中涉人工智能（AI）立法的相关内容分别进行分析，并对这两份文件中相关内容的异同进行分析。

一、人大立法计划涉AI立法内容解读

在人大立法计划中，AI立法被列入“三、预备审议项目”，原文表述为：“财政税收制度、农业保障促进、治理网络暴力和人工智能健康发展等方面的立法项目，由有关方面抓紧开展调研和起草工作，视情安排审议。”

1“预备审议项目”的立法程序定位

从立法程序角度分析，“预备审议项目”有特定的制度内涵。根据全国人大常委会的相关规定，立法项目通常分为三类：第一类项目为“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”，第二类项目为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”，第三类项目为“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”。

预备审议项目的设立体现了立法审慎原则。将AI立法列入预备审议项目，反映了立法机关对 AI 技术复杂性和不确定性的深刻认识。与传统立法相比，AI立法面临着技术快速迭代与法律稳定性的矛盾等多重挑战。

2“人工智能健康发展”的政策内涵

“人工智能健康发展”这一表述蕴含着深刻的政策价值取向。我国要推动AI朝着有益、安全、公平方向健康有序发展。有益、安全、公平构成了AI发展不可割裂的有机整体，共同锚定“以人为本、智能向善”的伦理坐标。其中，“有益”是AI发展的根本宗旨，强调技术创新必须服务于人类福祉与社会进步；“安全”是AI健康发展的责任底线，要求构建覆盖从技术研发、产品应用到社会影响全链条的风险防控体系；“公平”从技术普惠与权利平等的视角诠释了AI发展的基本保障和普惠逻辑，旨在破解“技术能力—利益获取”的双重失衡。

“人工智能健康发展”的表述也体现了发展与安全并重的立法理念。

3“视情安排审议”的立法节奏控制

“视情安排审议”体现了立法机关对AI立法采取的动态适应性策略。这一表述既体现了对AI技术发展不确定性的审慎态度，也为立法进程预留了必要的弹性空间。

从立法技术的角度分析，AI立法需要采用“适应型法”的立法思路。“视情安排审议”的制度设计符合渐进式立法模式的要求。

4人大在AI立法中的主导地位

全国人大常委会将AI立法列入预备审议项目，体现了人大在立法工作中的主导作用。在AI立法领域，人大的主导作用尤为重要。十四届全国人大常委会的年度立法工作计划持续就AI立法作出部署，体现了立法机关对AI立法的高度重视和系统谋划。

二、国务院立法计划涉AI立法内容解读

在国务院立法计划中，AI立法被列入“二、认真学习贯彻党的二十届四中全会精神，科学合理安排立法项目”，原文表述为：“完善人工智能治理，加快推进人工智能健康发展综合性立法；加快完善保障数据、算力、算法、产权、网络安全、供应链安全等人工智能共性要素及规范重点应用场景方面的立法。”

 1“加快推进人工智能健康发展综合性立法”的战略定位

“加快推进”与人大立法计划中的的“预备审议”似乎形成对比，体现了国务院在AI立法中的执行导向和效率追求，反映了行政机关对AI立法紧迫性的认识和推动立法进程的积极态度。

“人工智能健康发展综合性立法”的具体含义不明。是为全国人大常委会提供“综合性立法”的法律草案，还是在国务院权限范围内制定具有“综合性立法”性质的行政法规？是仅仅在名称上替换了（原先在《国务院2023年度立法工作计划》和《国务院2024年度立法工作计划》中两次提出的、后来在《国务院2025年度立法工作计划》中删去的）特定的法律名称——《人工智能法》（草案）、而其内容范围相同，还是与先前《人工智能法》（草案）设定的内容范围并不相同？都值得观察。

2“六大共性要素”的法理基础

国务院立法计划提出要“加快完善保障数据、算力、算法、产权、网络安全、供应链安全等人工智能共性要素”的立法。这六大要素构成了AI产业发展的基础支撑体系，具有深刻的法理基础。数据要素是AI发展的核心资源。数据要素立法需要解决数据权属、数据流通、数据安全等核心问题，为AI产业发展提供坚实的数据基础。算力要素是AI运行的基础设施。算力立法需要关注算力基础设施建设、算力资源配置、算力安全保障等关键环节。算法要素是AI的核心技术。算法立法需要解决算法透明度、算法公平性、算法问责等核心问题。产权要素涉及AI技术创新的激励机制。网络安全和供应链安全要素则体现了对AI技术风险防控的重视。

3“重点应用场景”的制度设计逻辑

国务院立法计划强调要加快完善“规范重点应用场景方面的立法”，这体现了场景化治理理念。AI行为体（agent）总是应用于具体场景的，这就意味着AI的监管必须场景化。场景化治理的制度设计具有深刻的实践基础。在场景创新方面，2022年科技部等六部门印发的《关于加快场景创新以人工智能高水平应用促进经济高质量发展的指导意见》、2024年国家发展改革委等五部门印发的《关于打造消费新场景培育消费新增长点的措施》、2025国务院办公厅印发的《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》等文件值得关注。

三、这两份文件涉AI立法内容的比较

1立法目标的高度一致

尽管这两份文件在表述和程序上存在差异，但在立法目标上高度一致。从政策依据来看，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出的“加强人工智能治理，完善相关法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则”为这两份文件的立法目标提供了根本遵循。在具体内涵上，这两份文件均以“人工智能健康发展”为核心目标，体现了发展与安全并重的价值取向。

2立法层级和程序的显著差异

这两份文件在立法层级和程序上存在显著差异，这体现了人大与政府在立法体系中的不同职能定位。就立法层级而言，全国人大常委会作为最高国家权力机关，其立法具有最高法律效力。将AI立法列入预备审议项目，体现了人大对立法质量的严格要求和审慎态度。预备审议项目需要“由有关方面抓紧开展调研和起草工作，视情安排审议”，这种表述体现了立法的严肃性和科学性。国务院作为最高行政机关，其立法主要体现为行政法规和部门规章。“加快推进”的表述体现了国务院推动立法进程的积极态度，以及对AI立法紧迫性的认识。国务院的立法工作更侧重于执行层面的制度设计和具体规范的制定。就立法程序而言，人大立法程序更加严格和规范，需要经过提出、审议、表决、公布等多个环节，一般应当经全国人大常委会三次会议审议后再交付表决。而国务院立法程序相对灵活，更注重效率和执行力。

3立法计划的互补关系

这两份文件在立法计划上呈现出明显的互补关系。全国人大常委会的立法计划主要体现为原则性和方向性的规定，强调“人工智能健康发展”这一宏观目标，为后续立法提供了价值导向和基本框架。这种顶层设计为AI立法确立了方向和原则。国务院的立法计划则更加具体化和操作化，明确提出要推进“综合性立法”（具体是起草法律草案还是制定行政法规有待明确），并细化为六大共性要素和重点应用场景的规范（这些规范应该属于行政法规或部门规章的层级）。这种细化设计为AI立法提供了具体的制度安排和实施路径。

4立法节奏的动态平衡

这两份文件在立法节奏上形成了动态平衡，体现了审慎与效率的统一。人大立法计划的“预备审议”体现了审慎原则，充分考虑了AI技术的复杂性和不确定性，为立法工作预留了充分的调研和论证时间。国务院立法计划的“加快推进”体现了效率追求，反映了行政机关对AI立法紧迫性的认识和推动立法进程的积极态度。这种节奏上的差异实际上形成了一种互补机制：人大的审慎为立法质量提供保障，政府的积极为立法进程提供动力。两者结合，既确保了立法的科学性和民主性，又保证了立法的及时性和有效性。

四、结语

这两份文件的涉AI立法内容在立法目标上高度一致，在立法路径上各有侧重。相关的立法实践和实施效果有待进一步观察。

作者：寿步

编辑：Sharon