今年4月初，一份审查意见通知书在网上引起热议。原因是专利申请人通过主动修改的机会，将原申请中的10项权利要求增加到19项，规避了1350元的申请附加费。审查员认为这种规避附加费的行为不诚信，在审查意见通知书对申请人和代理公司进行了谴责。[1]在这个事件中，审查员的措辞也许不尽妥当，但这种不想流失规费的心情却可以理解。本质上，本案是专利申请中修改规则和收费规则之间存在错位所引发的问题。事件本身的热度正在逐步散去，但暴露出来的问题值得深思。

//一、专利审查阶段的权利要求修改//

专利申请的审查过程其实就是申请人和审查机关之间“讨价还价”的过程，申请人总是希望获得一个较宽的保护范围，而审查机构则通过检索对比文件，将保护范围限定在一个合理的范围之内。另外，申请人提交的申请文件也不可能完美无缺，故申请程序中的修改不可或缺。至于是否允许在修改阶段增加权利要求，则本质上属于政策调整的范围，并不存在唯一的答案。专利制度如果更偏向专利申请人，则允许申请人在修改上拥有较多的自由度，反之则会限制修改。

以发明为例，申请人在申请程序中，有多次修改申请文件的机会。根据《专利法》第33条，对发明和实用新型专利申请文件的修改不得超出原说明书和权利要求书记载的范围，但并不禁止权利要求的增加。

申请人在专利申请过程中的修改可以分为主动修改和依照审查意见进行的被动修改。根据《专利法实施细则》第51条，主动修改是在发明专利申请人在提出实质审查请求时以及在收到国务院专利行政部门发出的发明专利申请进入实质审查阶段通知书之日起的3个月内，被动修改则是在收到国务院专利行政部门发出的审查意见通知书后。

关于主动修改，《专利审查指南》中并不禁止增加权利要求。至于根据审查意见的被动修改，根据《专利审查指南》第2部分第8章第5.2.1.3节，如果独立权利要求或从属权利要求限定的技术方案在原权利要求中未出现过，则不能主动增加该权利要求。不过在实践中，如果审查员不反对，申请人也可以在被动修改时增加权利要求。

//二、收费规则不同步使一些滥用成为可能//

在专利审查过程中，权利要求的数量可能会发生变化。不过，对专利申请的收费标准却是按照提交申请时的情况来计算。在提交专利申请时，如果权利要求数量超过10项，则每超过一项，加收150元的申请附加费。在后续的审查过程中，即使权利要求的数量发生增减，申请费用也不会“多退少补”。

在这样的情况下，有些“聪明”的申请人就会利用这项规则来逃避费用。在实践中，前文提到的将权利要求从10项增加到19项其实有点“平平无奇”。韩百科君在前述文章提到，第201110195529.X号“水晶玻璃柱”发明申请，申请公开文本中权利要求为10项，主动修改中增加到275项，最终授权文本中权利要求则高达360项。

对前述发明专利申请的权利要求进行分析可以发现，新增的权利要求中很多都是对某个技术特征中数值范围的限定，如权利要求170~211，涉及的是对第一至第六凹孔的数量范围。且不说这种数值范围究竟对专利保护范围有多大意义，申请人通过这种操作，节省的附加费为（360－10）×150＝52,500元。

在大量增加权利要求的项数这事上，前述发明专利申请并非孤例，其增加的数量也远不能“笑傲江湖”。网友Eer0发现，第201780000018.3号“认证中心的系统及方法”发明专利，申请文本共176项权利要求，最终授权文本共计1280项权利要求。该发明申请节省的附加费为（1280－176）×150＝165,600元。

由于缺乏统计数据，专利申请中此类规避行为所规避的申请附加费的数量究竟有多少难以获知。不过，从非正常商标申请和非正常专利申请“蓬勃发展”的趋势来看，恐怕绝对数量足够触目惊心。

在专利审查过程中，申请人发现原申请文件中存在的缺陷，适当增加权利要求，也可以理解。不过，通过修改程序大肆增加权利要求，浪费宝贵的审查资源，显然走向了反面。问题是，要禁止申请人在审查程序中增加权利要求恐怕并不现实。根据《专利审查指南》的规定，可以禁止申请人在被动修改中增加权利要求，但不能禁止其在主动修改程序中增加。为此，考虑到申请人的目的是为了逃避申请附加费，那要求申请人为后续增加的权利要求付费最为直截了当。

//三、国外关于权利要求项数的收费政策播//

在专利申请中，权利要求的数量越多，审查员在审查时需要花费的时间也越多，故占用的审查资源也越多。为防止申请人提出过多的权利要求，各国的专利制度中都普遍规定专利申请的收费标准与权利要求的数量相关，如我国明确规定权利要求超过10项，需要加收申请附加费。权利要求不管是在提交专利申请时提出，还是在审查程序中增加，都需要耗费审查资源，故针对审查程序中增加的权利要求进行收费也理所当然。要求申请人为审查过程中增加的权利要求支付附加费，在国际上也早有先例。如欧洲专利局（EPO）规定，权利要求小于15项，则不征收附加费用；原申请文件或者修改后的权利要求如果为16~50项，则每超1项，加收245欧元；权利要求超过51项，则每超1项加收610欧元。[2]

又如美国专利商标局，不管是新申请文件还是在后续修改过程中，独立权利要求超过3项，大型实体、小型实体和微型实体分别需要缴纳的附加费用为480美元、240美元和120美元。另外，多项权利要求还需要单独缴纳附加费用，大型实体、小型实体和微型实体分别为每条820美元、410美元和205美元。[3]需要强调的是，针对引用多项权利要求的，美国专利商标局会将其作为多条权利要求对待。如权利要求3引用权利要求1和2，则权利要求3算2条权利要求。

日本在这方面则更进一步，采用“两头收费”的规则。日本关于权利要求的收费并未放在申请费用中，而是放在审查费中。发明专利的审查费基准为13.8万日元，每项权利要求加收4000日元。发明专利授权后，第1~3年的年费为2100日元，每项权利要求加收200日元；第4~6年为6400日元，每项权利要求加收500日元；第7~9年为19300日元，每项权利要求加收1500日元；第10~15年为55400日元，每项权利要求加收4300日元。[4]

另外，在我国的商标申请制度中，也早就对审查程序中增加商品或服务项目的行为进行收费。在商标审查程序中，申请人可以对商标申请进行修正，增加指定的商品或者服务。不过，最终指定的商品或服务数量超过10项，申请人需要缴纳加项费。

//四、通过价格杠杆进行调整//

参考国外的相关制度，要求专利申请人为审查程序中新增的权利要求“买单”具有合理性。需要顾虑的是，在降低行政事业收费标准的大背景下，增加专利收费项目可能有“逆潮流而动”的嫌疑。不过，知识产权收费项目与一般的行政收费存在实质性差异。

专利和商标都具有稀缺性，而同样属于行政收费的考试、登记等项目不具备这个特征。在专利领域，解决某个技术问题的技术方案总是有限的，所以才有“专利竞赛”的说法。在商标领域，为满足显著性的要求，商标的文字不能过长，图形也不能太多复杂，而那些具有良好寓意的词汇或图形数量有限。根据国家知识产权局统计，截至2020年底，我国有效注册商标量高达3017.3万件。在庞大的商标注册基数下，商标注册难度也日益提高。针对稀缺性资源，通过价格进行调控符合经济学规律。

另外，在知识产权制度中，通过经济杠杆来调节的规定比比皆是。如专利年费就是逐年增长。以发明专利为例，第1~3年的年费为900元，4~6年为1200元，7~9年为2000元，10~12年为4000元，13~15年为6000元，16~20年为8000元。又如目前商标申请费为300元，网上申请则为270元。商标保护期届满后，续展费用则为500元，高于申请费。此外，知识产权申请费用低廉，已经引发了众多的消极后果。在商标领域，从1996年开始，受理商标注册费为1000元，2013降低到800元，2015年降低到600元，2017年降低到300元，2019年网上申请降低到270元。随着商标申请费用的降低，抢注大量商标而转卖牟利的“钱景”看好。从2017年开始，不以使用为目的的“囤积型”商标申请数量开始暴涨，很多企业为防止自家商标被他人抢注，也不得不大规模提起商标申请。

在专利领域，申请费用倒是多年来保持稳定，不过申请费、发明申请审查费、复审费、年费等“大头”项目，都可以申请减免。以个人申请人为例，根据2006年颁布的《专利费用减缓办法》，可以请求减缓缴纳85%的申请费、发明专利申请审查费和年费及80%的发明专利申请维持费和复审费。从2016年开始，专利年费的减缴期限从3年延长到6年；到2018年，又延长到10年。如果再算上各地对专利申请的补贴政策，则申请专利的成本还会大幅降低。同样，专利申请费用的低廉，也催生了众多的非正常专利申请。

大量非正常的专利和商标申请，实际上提高了创新主体获取知识产权的成本，消耗宝贵商标和专利审查资源，也引发众多本不必要的诉讼，浪费司法资源，更破坏了良好的营商环境和社会诚信。

行政机关为遏制非正常申请，又不得不投入大量资源。在专利领域，国家知识产权局于2007年颁布《关于规范专利申请行为的若干规定》，并于2017年进行了修改，2021年颁布《国家知识产权局关于进一步严格规范专利申请行为的通知》，并开展专利非正常申请的专项整治行动，要求申请人主动撤回专利申请。在商标领域，国家市场监督管理局于2019年颁布《规范商标申请注册行为若干规定》。《商标法》2019年修改时，第4条第1款也明确规定，不以使用为目的的恶意商标注册申请，应当予以驳回。

修改法律、制定规章和开展专项整治活动，都需要耗费大量的资源。在这样的情况下，通过经济手段从源头来遏制各类非正常行为恐怕更有效率。事实上，《国家知识产权局关于进一步严格规范专利申请行为的通知》中也明确要调整专利政策，2021年6月底前全面取消各级专利申请阶段的资助，2025年前全部取消专利授权类的资助。既然政府已经意识到费用问题是引发各类非正常申请的源头，那完全可以更进一步，对各类申请费用进行调整。一句话，因为金钱导致的问题，应该通过金钱来解决。

2020年《专利法》完成了修改，而《专利法实施细则》和《专利审查指南》的适应性修改正在进行中。我们完全可以抓住这次修改的机会，对专利申请费用和相关规则进行适当调整，比如先堵住在审查阶段增加权利要求不需要缴纳附加费的漏洞。

在多年之前，我国的知识产权数量较少，政府通过降低申请费用来鼓励市场主体申请专利和商标，具有一定的合理性。目前，我国历年的专利和商标申请量早已多年位居世界第一位，面临的问题是从数量到质量的转变。2015年发布的《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》明确指出，要“深化知识产权战略实施，提升知识产权质量，实现从大向强、从多向优的转变”。在新的形势下，对之前的知识产权政策包括修改权利要求书的收费政策进行调整，正当其时。