伏创宇、魏延艳:知识产权保护的政府治理格局及其特色

本文转载于:北京知识产权法研究会

本文作者 伏创宇,中国社会科学院大学法学院副教授、硕士生导师

不久前,北京市人民代表大会常务委员会通过《北京市知识产权保护条例》(以下简称《条例》),旨在为“建设知识产权首善之区”保驾护航。该条例由总则、行政保护和司法保护、社会共治、促进与服务、纠纷多元调处、法律责任和附则七章五十七条组成,其中在政府治理角色与手段上不乏亮点。

在知识产权保护与监管手段方面,该《条例》体现出来的“行政监管、司法保护、行业自律、社会监督、公共服务、纠纷多元调处”的知识产权保护格局,令人耳目一新。

在行政监管上,一些具有鲜明特色的监管手段在《条例》中得到运用,包括信息监管、预防监管与协助监管。在知识产权保护的政府角色上,《条例》不局限于经典的行政处罚、行政强制等事后干预,而是突出了行政指导、知识产权制度保护的行政给付、公共服务体系的建设,进而营造知识产权保护的良好营商环境,契合国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革的基本导向。在知识产权的保护主体上,不拘泥于行政机关的监管与纠纷解决,还注重企业、行业协会、商会、产业知识产权保护联盟、公众等社会主体的多元参与,并借助私人参与保护机制(包括网络服务提供者、展会主办方与承办方等履行知识产权保护义务)、社会组织自律机制、公众投诉举报机制、信用惩戒机制、约谈整改机制构建了社会共治的立体保护体系。

一、行政监管的特色手段运用

随着新经济新业态下知识产权保护需求不断提高,如何建立综合型行政监管机制并与知识产权保护有效衔接,具有重要研究意义。《条例》在信息监管、预防监管、协作监管三个方面突出了行政监管的特色,充分利用行政监管的信息手段,规范相关信息的公开、共享、利用,贯彻预防原则,实现各区域、部门间的统筹协作,为实现弹性、多元、良好的知识产权保护提供支持。

(一)信息监管

“信息”的概念在《条例》中一共出现了14次,相应的监管手段可以概括为信息公开、信息共享以及信息利用。

1. 信息公开。《条例》要求每年发布知识产权保护状况白皮书,向社会公示本市知识产权保护状况。依照《政府信息公开条例》第20条,主动公开的政府信息除了列举事项外,还包括“法律、法规、规章和国家有关规定规定应当主动公开的其他政府信息”。作为地方性法规,《条例》对主动公开的范围进行拓展。且依照《条例》第6条,“知识产权保护情况纳入营商环境和高质量发展评价体系”,这将一定程度上对知识产权保护产生强化作用。此外,知识产权保护状况的公开还有利于知识产权保护的宣传与知识产权保护意识的提高。

2. 信息共享。信息共享既包括政府之间跨区域的信息互通(《条例》第9条规定京津冀知识产权保护的信息互通)、公共信用信息的归集(第33条),也包括知识产权保护管理部门与人民法院、人民检察院、公安机关之间开展知识产权案件信息共享(第27条),还包括建设知识产权公共信息服务平台,免费向社会提供知识产权公共信息查询、检索、咨询等服务(第45条)。

3. 信息利用。信息利用既可以体现为对重点行业、领域的专利信息开展分析(第35条),为宏观决策、产业规划、企业经营和创新活动提供指引,或者发布国际知识产权风险预警信息(第46条),也包括对知识产权领域的公共信用信息进行评价,依法对知识产权领域严重违法失信行为实施相应管理和惩戒措施(第33条)。

(二)预防监管

相较于司法保护“不告不理”的被动性,行政的预防保护有利于避免纠纷的发生,通过事先干预有效保护知识产权权利主体的合法权益。知识产权侵权违法行为线上线下快速协查机制的建立,借助远程、移动实时监测监控以及重点监督检查,能及时发现、查处重复侵权、恶意侵权、群体侵权等知识产权侵权违法行为(第12条)。预警制度在《条例》中也有体现,如“建立重点作品版权保护预警制度”(第16条)、“及时发布风险预警提示信息”(第46条)。此外,《条例》第16条还规定“制定适应网络环境和数字经济形态的著作权保护措施”。这些预防举措有利于在侵权行为发生前规范知识产权管理秩序,预防并制止知识产权违法行为,避免司法诉讼周期长、耗时耗力的局限性,有效保护知识产权。

(三)协作监管

协作的概念在《条例》中出现了3次,分别指向地域协作、部门协作与方式协作。地域协作是指加强京津冀知识产权保护区域合作,开展案件线索移送、调查取证、协助执行、联合执法等工作,共享专家智库、服务机构等资源,推动信息互通、执法互助、监督互动、经验互鉴;强化与其他省市的知识产权保护协作(第9条)。部门协作是指知识产权、市场监督管理、版权、文化和旅游、农业农村、园林绿化等负有知识产权保护管理职责的部门应当完善执法协作工作平台(第12条),此外市、区人民政府建立健全知识产权办公会议制度,进而发挥统筹、协调、督促作用,有利于解决“职能交叉”或“职能空白”的问题(第6条),并由知识产权部门负责知识产权工作的统筹协调(第7条)。方式协作不仅在《条例》第4条中予以明确,还蕴含在行政保护的相关规定中。这些方式包括“线上线下快速协查机制”、“保护协作”、“对接12345市民服务热线及其网络平台”、“可以邀请、选聘相关专业技术人员担任技术调查官”、“建立健全知识产权行政保护和司法保护衔接机制”。

二、公共服务职能的全面保障

在“简政放权、放管结合”的政府治理变革背景下,提升政府服务能力与水平,减少市场交易成本,是优化营商环境、激发市场活力的重要举措。《条例》专设一章,于第四章专门就“促进与服务”作出规定。经典的“刚性行政”、“管理行政”逐渐让位给“柔性行政”、“服务行政”,公共领域越来越多地渗透尊重、保障公民和其他社会主体权利的理念,契约式的管理(如行政合同)和灵活性较强的管理(如行政指导)日益广泛地被运用到公共管理和服务中。

(一)注重行政指导

在《条例》中,“引导”一词出现了4次,涉及健全全流程知识产权管理制度、开发公益性专利导航工具类产品、培育商标品牌、开展知识产权人才职业技能水平评价,“鼓励”一词更是出现多达12次,涵盖知识产权保护相关证据的固定方式、将不侵犯他人知识产权纳入交易承诺、开展专利导航与版权资产管理和运营、向社会开放知识产权信息服务资源、发展高附加值的知识产权服务、加强知识产权人才培养等多个方面。引导、鼓励虽然不具有强制性,但一方面赋予了相关行政机关对知识产权保护的促进与服务义务,另一方面注重引导市场主体、行业协会、商会、高等院校、科研机构等主体共同参与到知识产权的保护中来,发挥多方主体的自觉性、能动性与创造性。

(二)建设公共服务体系

在《条例》中,“公共服务”一词出现了8次,分别指向知识产权保护格局、公共服务组织、公共服务体系等方面。公共服务与行政监管一样,属于知识产权保护格局中一环。提供公共服务的主体既包括市、区知识产权保护管理部门,也包括知识产权公共服务中心、工作站等专门组织。公共服务的范围依照《条例》第14条涵盖“宣传培训,免费提供法律咨询、维权援助、纠纷调解等服务”。提升公共服务治理的措施包括制定并公开公共服务清单、标准和流程,对知识产权公共服务情况进行评估,成立知识产权保护志愿服务队伍,建设知识产权公共信息服务平台,提供国别知识产权制度指引,及时发布风险预警提示信息等等。

(三)积极提供行政给付

《营商环境条例》第4条提出优化营商环境应当“为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境”,《条例》着眼于知识产权保护的制度供给,对此有多方面的体现。1.建立专利导航制度,对重点行业、领域的专利信息开展分析,为宏观决策、产业规划、企业经营和创新活动提供指引(第35条);2.支持版权产业发展,建立数字出版精品库(第37条);3.组织实施商标品牌战略工程,评估商标发展状况,引导市场主体培育商标品牌(第38条);4.建立重大经济科技活动知识产权分析评议制度(第39条);5.推动建立和完善知识产权质押融资风险分担、损失补偿和质物处置机制(第41条)。

三、社会共治的多管齐下

除行政监管、服务政府与公共服务体系制度的建构外,社会共治章节的设立是《条例》的又一大亮点,《条例》明确网络服务提供者、展会主办方与承办方,行业协会、商会、产业知识产权保护联盟等多方主体均可参与到社会共治中,建立健全投诉举报处理机制,健全失信惩戒机制,作为知识产权保护的又一有力措施,对于提高公众的知识产权保护意识,激发社会创新创造活力,构建知识产权保护格局具有重要意义。

(一)私人参与保护机制

《条例》第28、29条课以网络服务提供者、展会主办方与承办方履行知识产权保护义务,第30条要求“大型文化体育活动的主办方、承办方,应当依法加强知识产权保护”,第31条确立了知识产权合规承诺制度,都是私人参与知识产权保护的重要体现。《条例》既贯彻了《电子商务法》《信息网络传播权保护条例》的精神与规定,也对网络服务提供者的知识产权保护义务进行了更为具体的规定,如要求“采取与其技术能力、经营规模以及服务类型相适应的预防侵权措施”。这也对实践中网络服务提供者的预防义务界限进行了回应, 2020年度北京法院知识产权司法保护十大案例之一,“电视剧《三生三世十里桃花》侵害作品信息网络传播权纠纷案”中就曾主张网络服务提供者“采取合理的预防侵权措施”。此外,《条例》第31条区分知识产权合规承诺的强制实施与自愿实施两种类型,分别适用于政府活动与其他民事活动,既避免干预私法意思自治,又冀望鼓励私法主体通过私法方式实现知识产权管理和保护的目的,类似的做法也体现在其他地方的知识产权保护条例中(如深圳市、上海市)。

(二)社会组织自律机制

行业协会、商会、产业知识产权保护联盟等社会组织在知识产权保护中也发挥着重要作用,不仅能减少政府的过度干预,也能通过自律弥补政府监管的不足。社会组织对知识产权的协同保护体现在以下方面:1.制定知识产权自律公约,加强自律管理(第32条);2.对实施侵犯知识产权行为的成员进行内部惩戒(第32条);3.推动利用新技术手段,提供版权数字认证、电子存证、维护管理、交易流转等服务,为市场主体明确权利来源、降低维权成本、提高运用效率提供支持(第32条);4.提供知识产权服务,包括分享知识产权的公共信息(第45条)、开展知识产权人才职业技能水平评价(第48条)等;5.助力纠纷解决,如参与海外知识产权维权(第46条)、成立具有行业性与专业性的知识产权纠纷人民调解组织(第51条)。

(三)公众投诉举报机制

《条例》第22条赋予任何单位或者个人向知识产权保护管理部门投诉、举报知识产权侵权违法行为的权利,且课以管理部门义务健全投诉,举报机制,对接市民服务热线及其网络平台,及时处理投诉、举报线索,并按规定将处理结果反馈投诉人、举报人。投诉举报机制旨在发挥公众在知识产权违法预防与处理中的作用,避免行政单一监管在信息与手段上的局限性,特别是当下知识产权违法呈现出广泛性与隐匿性,这一公众参与机制有助于强化知识产权的保护,同时降低行政监管的成本。

(四)信用惩戒机制

《条例》提出健全知识产权信用评价和失信惩戒机制,依法对知识产权领域严重违法失信行为实施相应管理和惩戒措施。对于达不到行政处罚标准的违法侵权行为进行失信惩戒,督促侵权行为人及时纠正违法,恢复合法状态,是行政处罚的有效补充手段。国家知识产权局通过全国信用信息共享平台向签署《关于对知识产权(专利)领域严重失信主体开展联合惩戒的合作备忘录》(发改财金〔2018〕1702号)的其他部门提供严重失信主体信息,联合其他部门依照有关法律、法规、规章及规范性文件的规定,对严重失信主体采取一种或多种惩戒措施。将失信惩戒机制置于“社会共治”部分,意味着《条例》并未将其作为一般的行政监管手段对待,如何进行知识产权领域的信用评价,确定失信惩戒的原则、主体、程序、责任等事项,有待《条例》实施进一步细化。

(五)约谈整改机制

《条例》第34条规定了知识产权保护管理部门针对企业事业单位、社会组织的约谈与督促整改手段。与单向度的行政处罚手段不同,约谈制度并非传统的行政高权行为,虽然性质界定上仍有争议,但旨在通过非正式的说明、沟通、协商、提醒、教示、警告等方式,促使行政相对人改正知识产权领域的违反义务行为,其积极意义不容小觑。就这些违反义务的行为而言,有的无法借助法定的行政处罚手段予以纠正,有的即便可以通过行政命令、处罚、强制等高权手段,但效果未必理想,还会影响执法效率,导致执法成本上升,而在知识产权保护上引入约谈机制,本质上引入监管机关与监管对象之间的合作,通过较为柔和的方式纠正违反法定义务的行为。当然在实践中,要避免出现“以谈代罚”,或者将约谈整改异化为缺乏沟通、合作的强制与命令。

结 语

中共中央、国务院印发《知识产权强国建设纲要(2021-2035)》明确建设支撑国际一流营商环境的知识产权保护体系,涵盖健全公正高效、管辖科学、权界清晰、系统完备的司法保护体制,便捷高效、严格公正、公开透明的行政保护体系,统一领导、衔接顺畅、快速高效的协同保护格局。以《条例》的出台与实施为契机,贯彻落实国务院《知识产权强国建设纲要(2021年-2035年)》《知识产权强国建设纲要和“十四五”规划实施年度推进计划》,打造具有“北京特色”的知识产权保护体系,既有助于为地方加强知识产权保护提供制度与经验借鉴,又能进一步挖掘知识产权保护制度与手段革新的可能空间。

来源:国家知识产权局

编辑:梵高先生

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