作者 | 李扬

中国政法大学民商经济法学院教授

目次

一、SEP纠纷的双重性质与行政介入的动因

二、行政裁决作为“行为治理”与“善意识别”的前端机制

三、行政与司法的双轨协同

四、全球制度竞争视野下中国行政路径的主动作为

五、结语：迈向创新友好、竞争公平的SEP治理中国方案

标准必要专利（Standard Essential Patents，下称SEP）纠纷已成为全球科技创新竞争与知识产权治理的核心议题。其特殊性在于，它并非单纯的专利侵权争议，而是嵌入在“公平、合理、无歧视”（FRAND）承诺框架下的、具有强烈产业政策色彩的复合型纠纷。在我国强化知识产权保护、推进创新驱动发展战略的背景下，如何构建高效且均衡的SEP纠纷解决机制，不仅关乎个案正义，更关系到国家在全球科技治理中的话语权与产业链竞争地位。2025年2月1日施行的《专利纠纷行政裁决和调解办法》第三十条明确规定：“涉及标准必要专利相关纠纷的行政裁决和调解，本办法未作规定的，可以适用其他法律、行政法规、部门规章规定或者参照有关司法解释规定执行。”本条规定给SEP纠纷行政裁决程序的审理提供了明确的指引。充分发挥我国既有的行政与司法双轨制优势，明确行政裁决在SEP纠纷中的“行为治理”与“前端矫正”制度定位，是实现制度竞争优势的关键。

一SEP纠纷的双重性质与行政介入的动因

要厘清行政裁决的角色，首先必须解构SEP纠纷的独特法律构造。其本质具有双重性。在内核上，它依然是专利侵权纠纷，权利基础的审查与侵权行为的判定须遵循专利法逻辑；在外壳上，它被FRAND承诺所包裹，该承诺创设了双向义务——既限制权利人滥用禁令实施“专利劫持”（patent hold-up），也防止实施人恶意拖延谈判进行“反向劫持”（hold-out）。这使得SEP纠纷脱离了传统侵权之诉的单纯私法自治范畴，进入了涉及标准推广、产业效率与公共利益平衡的公法规制领域。

纠纷产生的深层动因，源于许可双方 “时间--收益”激励结构的严重错配。SEP权利人往往先期投入巨额研发成本并承担技术路线失败的风险，才得以将技术推入标准。而实施人则可以在先行实施专利却无需立即支付对价的情况下，基于网络效应迅速将符合标准的产品推向市场并获取收益。这种“先实施、后付费”甚至“不付费”的可能性，赋予了实施人强烈的拖延谈判的天然激励。纯粹依赖诉讼周期较长的司法程序，往往难以快速扭转这一结构性失衡，反而可能使“反向劫持”成为有利可图的商业策略。尤其是，如果实施人拖延谈判所面临的最坏结果，仅仅是数年后由法院裁定其支付本应在谈判初期即支付的合理许可费时，在这种制度框架下，一个“理性的”实施人将极力拖延谈判，以争取“少付费”甚至“不付费”的谈判目标。在这一背景下，行政裁决的介入具有鲜明的制度必要性与功能性优势。我国《专利法》第六十五条明确赋予了管理专利工作的部门处理专利侵权纠纷、责令停止侵权的法定职权。该条款并未将SEP纠纷排除在外，这为行政机关介入提供了坚实的规范基础。行政裁决的核心优势在于其效率，它能够在较短时间内（通常程序周期短于司法诉讼）对侵权行为作出认定并下达具有法律约束力的行为指令（责令停止侵权）。这种相对快速的矫正能力，可以打破实施人“以拖待变”的幻想，鼓励谈判双方回到以达成FRAND许可为目标的实质性谈判轨道上。

尤为重要的是，中国在全球SEP格局中的角色正在发生深刻转变。从4G时代的跟随者和主要实施者，到在5G和6G、物联网、音视频编解码等领域成为重要的专利贡献者和权利人，中国企业的利益诉求已呈现出多元化。若纠纷解决机制仍停留在过去主要保护国内实施者的单一旧叙事中，将无法适应和保护我国日益壮大的创新主体在全球市场中的许可收益，也无益于我国实施者的产品走向海外市场参与竞争。因此，构建一个能平衡保护权利人合法权益、同时抑制权利滥用促进标准专利技术实施的机制，是产业升级的必然制度需求。行政裁决以其高效、主动的特点，可成为该体系中的重要一环。

二行政裁决作为“行为治理”与“善意识别”的前端机制

行政裁决在SEP纠纷解决体系中的定位，不应被误解为对司法终局裁判权的僭越或替代。其真正的制度价值在于扮演 “行为治理者”与“善意筛查器”的前端角色，这与司法程序的“权利定价者”与“终局裁断者”角色形成功能互补。

首先，行政裁决是一种高效的“行为治理机制”。与司法程序聚焦于损害赔偿的计算、过往FRAND许可费的追索以及全球FRAND许可费率或者条件的确定等复杂经济问题不同，行政裁决更擅长对“当下行为”进行法律定性并施加即时影响。在SEP语境下，关键是判断当事方是否违反了FRAND原则下的“善意义务”。在实践中，有时通过审查双方在形式上的谈判行为（例如，对侵权警告函是否回应、保密协议协商是否故意拖延、技术及商务谈判中的互动是否体现达成许可的诚意等）便足以认定实施人存在明显恶意。在此类情形下，无需陷入对FRAND许可费率进行复杂和精细化的经济学分析困境，而这正是行政裁决程序能够发挥其制度优势的典型适用场景。行政机关通过主动调查、审理，可以对此作出判断。对于经审理认定侵权成立，且实施人谈判行为存在明显恶意的案件，果断作出“责令停止侵权”的裁决，这本身就是对FRAND精神的维护，是对失灵的市场秩序的及时矫正。这种治理逻辑，侧重于制止不法行为状态、恢复诚信谈判，而非替代双方进行商业定价。

其次，行政裁决是重要的“善意识别与规则生成平台”。FRAND原则的抽象性一直是实践中被诟病的难点。何谓“公平、合理、无歧视”？何谓“善意谈判”？这些概念需要通过大量实践案例来填充其具体内涵。行政裁决程序恰恰能为此提供丰富的实践场景。通过处理具体纠纷，行政机关可以累积关于不同行业许可惯例、谈判流程合理性、报价公允性等方面的判断经验，逐步形成更具操作性的“善意”行为指引或事实认定标准。这些从中国产业实践中生成的规则认知，能够反哺司法实践，并为全球SEP治理贡献中国视角。其价值远不止于个案纠纷的解决，更在于通过制度实践形成本土化的规则供给与解释能力。

当然，行政裁决并非不受制约的权力。其裁决依法接受司法审查（当事人可提起行政诉讼），且其决定的实体基础——涉案专利的稳定性——始终面临无效宣告程序的挑战。这意味着行政路径的风险是可控的、程序性的，不会产生不可逆的终局垄断效果。不应无中生有甚至无端夸大SEP行政裁决的负效应。恰恰相反，其“快刀斩乱麻”式的干预，能为陷入僵局的谈判引入一个权威的外部时间表和压力源，从而盘活整个纠纷解决进程。

三行政与司法的双轨协同

我国在知识产权保护领域长期践行行政与司法双轨并行的体制。在SEP纠纷解决中，这一体制非但不应被视为冗余或冲突，反而应通过明确的功能分工，构建起分层式、协同化的高效解决体系。

一个恰当的类比是医疗系统：行政裁决如同“急诊科”，其使命是快速响应（受理）、初步诊断（侵权与善意与否的初步判断）并实施紧急干预（责令停止侵权），以防止“病情”（即市场秩序的扭曲、谈判僵局的持续）恶化。司法程序则如同“专科门诊与住院部”，负责对复杂病症进行深度检查（如技术特征的精细比对、全球市场的经济分析）、制定长期治疗方案（如确定FRAND费率或者条件、计算跨时段的损害赔偿）并处理疑难杂症（如跨境禁诉令和反禁诉令、垄断争议）。两者各司其职，缺一不可。若将所有SEP纠纷不分轻重缓急一律推向法院，必将导致司法资源紧张、案件积压，使“急诊”需求得不到满足；若让行政裁决越界去精细化裁定全球费率等复杂经济问题，则超出了其制度能力与权限边界。

实践中，这种分工协同将显现其巨大潜力。例如，当行政机关在行政裁决中认定一方违反FRAND原则后，该方有极大动力改变自己之前的谈判策略和行为，从而推动谈判双方相向而行。此时，法院审理费率案件的基础（侵权事实已由行政程序初步确认，双方谈判压力增大）将更为扎实，效率也更高。换言之，行政裁决的前端介入，为后端司法程序的“定价”功能清扫了障碍、创造了条件。同时，司法机关在审理费率等许可条件或侵权赔偿案件时，可以对行政裁决未涉及或涉及不深的技术问题、经济分析进行深入审理，其作出的终局判决又构成了对行政裁量权的监督与法律适用的统一指引。

这种双轨协同的最终目标，是系统性地矫正SEP许可中扭曲的激励结构。它不仅要应对“专利劫持”，更要有效遏制目前可能更为普遍存在的“反向劫持”。行政裁决的威慑与快速矫正能力，正是治理后者的一剂良药。两者有机结合，方能形成既保护真正创新、又促进技术推广的良性生态。

四全球制度竞争视野下中国行政路径的主动作为

必须清醒认识到，SEP纠纷解决场域已成为大国间“制度竞争”与“规则博弈”的前沿阵地。英国通过其司法系统积极裁决SEP全球费率案件，吸引SEP全球诉讼；德国凭借其倾向于支持禁令的司法实践，成为SEP权利人的“诉讼优选地”；美国则依托其强大的反垄断法体系和市场地位对SEP许可市场施加影响。各国都在通过特色化的司法或准司法实践，争夺对SEP许可规则的解释权和塑造权，其背后是国家间对高端制造产业链利润分配、创新红利归属的激烈争夺。

在这一宏大的竞争图景中，制度供给的主动性至关重要。前述《专利纠纷行政裁决和调解办法》中已经明确将SEP纠纷纳入行政裁决范围，这使SEP行政裁决具备了“有法可依”的基础。然而，从“纸面规则”到“实践力量”，其中的关键一跃在于是否有相应的案例落地。迄今为止，尚未有公开的SEP行政裁决案例出现，这在一定程度上导致了我国在此领域制度影响力的“沉默”。

这种“沉默”并非没有代价。一方面，它会迫使权利人更多地在域外提起法律程序，从而增强域外司法和行政机构的全球SEP治理话语权。例如，越来越多的中国SEP权利人选择在欧洲、巴西等法域提起法律程序。另一方面，它可能迫使希望寻求创新投入回报的权利人（包括持有大量专利的中国企业）将自己的专利资产转移给域外主体，加剧我国创新成果的收益外流。现实中，已有中国高科技企业将其拥有的部分SEP资产出售给境外非专利实施主体（NPE）的案例，这背后固然有复杂的商业考量，但国内缺乏高效、可预期的SEP争议解决机制，无疑是一个不可忽视的制度环境因素。长此以往，我们不仅可能在规则制定上受制于人，更可能在创新收益的全球分配中处于不利地位。

SEP行政裁决不仅是纠纷解决机制，更是制度供给机制；不仅是法律机制，更是技术治理机制；不仅是产业机制，更是制度竞争机制。积极行政路径并非制度冒进，而是制度补位。推动行政裁决在SEP领域的实质性运作，是一项具有战略意义的制度建设工程。上述国际竞争背景和国内企业针对SEP的运营动态，强烈呼吁负责SEP行政裁决的机关展现制度自信与行动魄力，在典型SEP纠纷案件中依法作出行政裁决，通过案例积累逐步明晰中国语境下FRAND原则的操作边界、善意谈判的认定标准以及公共利益的考量因素。一个积极、专业、透明的行政裁决体系，将与我国日益强大的司法保护体系相结合，共同构成吸引全球SEP纠纷在中国解决的“制度磁石”，从而将产业实力有效转化为制度影响力。

五结语：迈向创新友好、竞争公平的SEP治理中国方案

SEP纠纷的治理，考验着一个国家平衡创新保护与产业发展、私权行使与公共利益的高超智慧。我国独特的行政与司法双轨保护体系，为构建具有中国特色、世界水准的SEP纠纷解决模式提供了宝贵的制度禀赋。将行政裁决定位于“前端行为治理与善意识别”，让其与司法程序的“终局权利定价与规则终裁”功能形成有机协同，是发挥这一制度优势的理性选择。

展望未来，SEP纠纷行政裁决在以下方面，或许可持续完善。一是通过不断的裁决实践细化行政裁决审理SEP纠纷的程序规则与实体标准，特别是关于“善意谈判”的认定指南；二是加强行政与司法之间的信息共享与程序衔接机制，确保双轨运行顺畅高效；三是在全球视野下积极传播中国在SEP治理中的实践与理念，参与并引领相关国际规则的讨论与制定。

通过激活并善用行政裁决这一制度工具，中国完全有能力从一个标准的“采纳者”和规则的“适应者”，稳步转型为全球科技治理体系中重要的“贡献者”与“塑造者”。这不仅有助于保护本国创新者的合法权益，促进高标准市场体系的建设，更将为全球提供一种兼顾效率与公平、平衡保护与利用的SEP治理中国方案，最终服务于建设创新型国家和知识产权强国的宏伟目标。尤其应当认识到，“产权”本质上是一种社会工具，知识产权保护更是一项经济调节的社会工具——其核心在于利益分配。强化知识产权保护，实质上是对实施人与权利人之间既有利益格局进行重新调整与平衡。这种调整在具体个案中难免会对某一方的现有利益产生影响，而这正是强化保护的应有之义与必然过程。我们既不应无限夸大此类影响，也不可因其存在而动摇推进知识产权强国战略的决心。

来源：李扬知产

编辑：Sharon